문 66) 예산과정

문 66) 예산과정

Ⅰ. 의의 및 성격

   예산 3년 주기
   최근에 결산에 많은 관심 증대
   예산과정 ＝ 정치적 과정 → 다양한 이해관계의 조정, 옹호자와 주창자의 관계
   정치성 vs 과학성 또는 민주성 vs 능률성에 대한 균형적 시각 필요

Ⅱ. 편성

  1. 의의
    ⑴ 행정부담당 : 전문성, 책임성
       미국도 1923년 예산회계법이 제정되기 전까지는 의회가 예산편성
    ⑵ 예산의 과정을 결정하므로 중요성이 높다.
    ⑶ 미국 : OMB(관리예산처) ∼ 중앙예산기관, 대통령 직속기관
       우리나라 재경원 예산실 (현체제에 대한 기능재조정 논란 증대)

  2. 과정
    각부처 예산담당관(요구) → 예산실(예산편성지침하달) → 사정 → 당정협의회
    → 국무회의 → 대통령 결재
    사정 : 개별적으로 예산조정, 비리소지가 많았음, 로비전개가 많은 단계

  3. 특성
    ⑴ 정치적 성격 : 주창자(이해집단, 해당부서)＋옹호자(예산실)와의 관계
    ⑵ 전략 : 이익집단의 로비·상부기관의 권력동원
             우선순위가 높은 사업은 나중에 보여 줌
    ⑶ 문제점
       ① 단가의 비현실성 → 예산의 모든 문제 유발
       ② 예산과정의 비공개성 : 심의·집행·결산과 달리 편성은 근거자료가 없음
       ③ 대패식 삭감 : 미리 많이 요구 → 50∼60% 삭감
                        국회에서는 3∼4% 이내에서 삭감 ∴ 합리성이 없음

  4. 과제
    우리 나라 → 지나친 정치성 강조 ∴ 합리적·과학적 분석이 요구된다.

Ⅲ. 심의

  1. 의의
    예산의 심의·의결 → 재정민주주의의 실현과정
    정치성과 과학성의 조화 추구

  2. 특성
    ⑴ 대통령 중심제 : 심의과정 엄격
       의원내각제 : 심의과정 완만
    ⑵ 상임위 중심 : 상임위 검토 후 본회의에 부의, 미국·우리 나라 중앙
       본회의 중심 : 영국·우리 나라 지방      
    ⑶ 단원제 : 단순한 절차
       양원제 : 하원 → 상원, 결렬시 상하원 합동회의, 그래도 결렬되면 하원안 채택
    ⑷ 예산형식 : 예산자체로 통과
       법률형식 : 미국
    ⑸ 증액의 제한 : 행정부의 동의없이 증액 or 새비목을 설치하는 것은 제한
                    단 행정부의 동의가 있으면 가능 
    ⑹ 준예산제도

  3. 절차
    ⑴ 시정연설 : 보통 국무총리가 대독
    ⑵ 국정감사 : 예산운영에 대한 현장 조사
       cf. 국정조사 : 특별사안에 대한 조사 ex) 율곡사업
    ⑶ 상임위 예비심사 : 장관의 정책설명, 정책질의, 소위원회 심의(공개×)
    ⑷ 예결위 종합심사 : 부별심의, 계수조정위원회(공개×)
    ⑸ 본회의 승인

  4. 문제점
    ⑴ 편성시 당정협의회를 거침  ∴ 심의시 여당은 할 일이 없음
    ⑵ 국정감사 : 비리폭로 위주
    ⑶ 상임위과정 : 선심성 증액(iron triangle)
    ⑷ 예결위과정 : 초선위주, 비전문성, 상임위와 연계×, 특위구성(∴계속성×)
                   계수조정소위원회 → 비공개
    ⑸ 조정력이 미약 : 3% 이내
    ⑹ 정치적 타협의 대상 : 파행운영
    ⑺ 심의의 사각지대가 많음 ∼ 기금, 국방비, 체제유지비 

  5. 과제
    ⑴ 역할기대의 정립 : 재정민주주의의 확립과정
    ⑵ 전문성 제고
    ⑶ 제도적 측면
       ① 상임위·예결위 연결
       ② 예결위의 상설화 필요
       ③ 소위원회를 공청회로 발전
    ⑷ 정보공개
    ⑸ 과학성·정치성의 조화
    ⑹ 입법보좌기관
       ① CBO(의회예산처) : 박사만 700여명
       ② GAO(회계검사국) : 우리 나라 감사원 구실, 결산기능 강화

  6. 결론
    Schumpeter "예산을 읽고 아는 자만이 국정 운영"
    과학성과 정치성, 민주성과 능률성의 조화 필요

※ 참고 예산결산특별위원회(약술형 대비) Ⅰ. 의의 우리 나라 국회의 예산심의는 각 상임위의 예비심사와 예산결산특별위원회의 통합심사를 거쳐 본회의에 회부하도록 되어 있는데 본회의는 예산결산특별위원회의 안을 큰 수정없이 채택하고 있으므로 예산결산특별위원회는 예산심의과정을 이해하는데 필수적 Ⅱ. 예결위 심의절차 1. 통합정책질의 2. 부별심의 3. 소위원회의 계수조정 4. 예결위전체심의의 승인 Ⅲ. 문제점 1. 전문성·통합성의 결여 2. 예산심사의 지나친 정치성

Ⅳ. 집행

  1. 의의
    의회가 승인해 준 예산을 집행에 옮김
    상황변화에 따른 신축성, 재량 인정 필요

  2. 통제지향적 예산집행
    예산의 배정 : 분기별 배정 제도
    중앙예산기관 → 각 부 장관에게 배분 → 하부기관에 재배정
    재무관 : 지출원인행위를 하는 사람
    지출관 : 한국은행을 지급인으로 하는 수표발행을 담당하는 사람

※ 참고 예산의 배정 1. 월별자금 배정 : 국고국에서 담당 분기별자금 배정 : 예산실에서 담당 2. 정기배정 : 4분기 구분 3. 조기배정 : 경제정책상의 필요에 의해 사업을 조기에 집행 4. 긴급배정 : 회계연도 개시 전에 사용 5. 당겨배정 : 정기배정 후 여건변동에 따라 지출원인행위를 앞당겨 할 필요가 있을 때 ex) ¾분기사업을 ¼분기에 미리 해야 할 때

  3. 신축성을 보장하기 위한 예산집행
    예산집행 ＝ 재정민주주의 실현과정＋신축성 ∴ 재량인정에 대한 적절한 통제 필요
    ⑴ 총괄예산 ∼ 포괄적 지출허용, 구체적 용도 제한×
       ① 특별교부금
          교부금 : 내국세 중 13.27%(내무부가 관할)
            ┗─┳ 보통교부금 : 10/11 지방정부의 필요액과 재정능력 고려 (서울 제외)                 
                ┗ 특별교부금 : 1/11 용도제한×, 내무부 장관의 재량(정치적 활용) 
       ② 예산회계에 관한 특례법 : 국가안전에 관한 비용
       ③ 포괄보조금 : 우리 나라의 경우는 인정 안됨
                      특별한 사업과 관련해 중앙과 지방이 공동배분하는 것
    ⑵ 이용과 전용 ∼ 한정성의 원칙의 예외
       ┌ 이용 : 입법과목간 변경(예산총칙에 의거)
       └ 전용 : 행정과목간 변경(재경원장관의 승인)
          cf. 자체전용권이 존재할 때는 개별 부처에서 결정
    ⑶ 예산의 이체 ∼ 조직 변동시
       95년 이후 40개에 달하는 시군통합 → 예산이체발생
    ⑷ 이월
       ┌ 명시이월 ∼ 미리 국회승인, 예산편성·심의단계에서 발생
       └ 사고이월 ∼ 집행단계에서 발생, 연도내 지출원인행위를 불가피하게 못할 경우
    ⑸ 계속비 ∼ 완공에 수년의 기간을 요하는 공사·제조·연구개발사업
       ① 회계년도 독립원칙의 예외
       ② 5년 이내에서 연장 가능
       ③ 체차이월(遞次移越) : 5년 이상 사용, 계속해 이월 가능
       ④ 문제점 : 총액관리곤란(낭비조장), 선심성 사업과다(비일관성)
    ⑹ 예비비 ∼ 예측할 수 없는 예산외의 지출, 예산초과지출에 충당
       과거 예비비 책정 ∼ 세입·세출예산의 1/100 계상
       89년 개정 ∼ "상당하다고 인정되는 금액"으로 변경
             그러나 아직도 세입·세출예산의 1.5%이상을 차지할 정도로 비중이 높음
       사용제한 ┌ 국회에서 부결한 내용·용도에 사용금지
                └ 국회개회 중 거액지출금지
       예비비 승인 : 국회
       예비비 관리 : 재경원장관 → 결산시 차기 국회의 승인을 얻어 책임해제
    ⑺ 국고채무부담행위 : "계약"과 같은 다양한 형식으로 이뤄짐
       국가채무 ∼ 차관, 국공채발행, 국고채무부담행위
       국고채무부담행위 ∼ 계약설정행위
          ① 사전 국회승인
          ② 국고채무부담행위
          ③ 국고채무부담행위로 인한 지출(세출)시 국회승인 다시 필요
          ex) 외국에 있는 대사관의 건립 → 부지매입 및 공사필요(다년간 소요)
                                           ∴ 국고채무부담행위로 해결
    ⑻ 긴급국고채무부담행위
       "재해복구" 등과 관련해 새로 도입
       예비비에 따라 영향
       예비비가 많으면 인정 안되고, 예비비가 부족하면 인정된다.

Ⅴ. 결산 : 예산심의의 전제

  1. 의의
    일회계년도에 있어서의 국가의 수입과 지출실적을 확정적 계수로 표시하는 행위
    결산은 법적 절차×, 정치적·역사적인 것 → ∴ 지출행위를 취소할 수 없음
    감사원 권한 발동의 계기 : 종래 합법성 감사 위주에서 정책감사로 전환 요청

  2. 절차 ∼ 이원화되어 있음, 국회심의로 종결
    ⑴ 행정부과정
       ① 출납정리기간 : 회계년도 종료 전까지 완료, 현금주의에 입각
                        다만 한국은행 등 몇 개 기관은 1월 15일까지
       ② 출납기간 : 장부정리기간, 세입·세출의 출납에 관한 사항 완결,
                    다음 연도 3월 10일까지
       ③ 재경원 국고국 : 결산서 작성(실제결산담당기관), 6월 10일까지 제출
       ④ 감사원 : 8월 20일가지 "결산검사보고서"를 재경원에 제출
          → GAO처럼 국회기능에 두어야 한다는 논의 활발
       ⑤ 다음 다음 회계년도 개시 120일전까지 국회에 제출
    ⑵ 국회과정 : 결산심의는 국회에서 담당
       ① 상임위 예비심사
       ② 예결위 종합심사
       ③ 본회의 의결

  3. 문제점
    ⑴ 책임확보수단 ×
    ⑵ 국회→ 형식적 절차에 그침
    ⑶ 국회의 전문성 부족 : GAO와 같은 조직 필요
    ⑷ 국회에서 짧은 기간에 이뤄짐

  4. 과제
    예산의 사전심의
    정책감사의 활용
    회계검사기능의 국회권한화 요망 → 이는 헌법개정 사항